El Acuerdo de Asociación
Transpacífico (TPP por sus siglas en inglés) sin duda es una de las
negociaciones más interesantes que se han desarrollado hasta ahora por la
amplitud de los países involucrados y la variedad y profundidad de temas
incluidos.
La
política comercial chilena se remonta a más de 40 años atrás. Ésta se inició con
una disminución unilateral de aranceles, la cual no tuvo claras consecuencias debido
a que sus efectos se confundieron con los de la crisis económica a principios de
los años 80 cuando se llegó a registrar un decrecimiento hasta de 10%. Posteriormente
esta política se complementó con una activa participación de Chile en los
ámbitos multilaterales, principalmente en la Organización Mundial del Comercio
(OMC) y el Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC), así como con una efectiva
política de negociaciones bilaterales que comenzó en 1991 y que continúa hasta el
día de hoy.
Algunas
cifras ilustrativas del efecto que esta política ha tenido es que el arancel
efectivo que hoy se paga en Chile es de menos de 1%, mientras que el arancel
promedio pagado por las exportaciones chilenas en el exterior es de 0,3%. Actualmente
Chile cuenta con acceso a un mercado de más de 4.000 millones de habitantes que
concentran el 86% del PIB mundial y ha celebrado 23 acuerdos con los 60
principales destinos de exportación[1]. Una vez revisadas estas
cifras es legítimo preguntarse, ¿qué queda por hacerse en Chile?
La
política comercial chilena ha sido tremendamente exitosa desde un punto de
vista mercantilista. Pero desde una perspectiva económica ha generado una gran
segmentación de mercados debido a reglas de origen que derivan en una
integración exclusivamente bilateral. Una posible solución sería articular
estos acuerdos de forma tal que progresivamente se transformen en acuerdos
plurilaterales que conduzcan al óptimo multilateral.
Las
iniciativas de la Alianza del Pacífico (AP) y del Acuerdo de Asociación
Transpacífico (TPP), a modo de ejemplo, apuntan en esa dirección, con una
definición lógica tras los países escogidos. En el primer caso se trata de
una integración regional; y en el segundo se experimenta por primera vez con un
acuerdo transpacífico que integra las economías más dinámicas de Asia con
importantes socios comerciales en el continente americano. El proyecto además comprende
la profundización de los contenidos de negociación tradicionales, e incluso trata
de ir más lejos en disciplinas definidas en la OMC.
Impacto y ganancias del TPP para Chile
Es
importante comenzar clarificando que los acuerdos comerciales son mucho más
complejos que exclusivamente la desgravación arancelaria. Existen disciplinas
sobre barreras no arancelarias, comercio de servicios, inversiones, protección medio
ambiente y derecho laboral, propiedad intelectual, reglas de origen y
acumulación productiva. Adicionalmente median consideraciones no menos
importantes que responden a dimensiones estratégicas, políticas y mediáticas.
Es
sabido que los aranceles en niveles normales no representan una barrera
importante para el comercio. Las barreras no arancelarias son las normas que
hoy en día más se utilizan para administrar el comercio. Por lo tanto, en el
caso de Chile, lograr limitar el uso de estas barreras en este acuerdo es un
paso efectivo hacia la apertura de mercados para los productos chilenos. Entre
ellas está eliminar las restricciones a las importaciones y exportaciones,
disciplinar los sistemas de licencias, crear mecanismos expeditos para tramitar
permisos sanitarios (que pueden demorar hasta 10 años en algunos de los países
participantes) y articular acuerdos de reconocimiento mutuo en materia de
normas técnicas.
La
negociación del comercio de servicios también es una oportunidad importante
para Chile. Pese a la falta de estadísticas precisas, se sabe que los servicios
están adquiriendo un papel cada vez más relevante en la oferta exportadora. Tradicionalmente
las negociaciones de servicios se limitaban a consolidar las condiciones
existentes de acceso. Pero en esta ocasión hay una presión de peso hacia la
liberalización real dado el interés de los 11 países y por supuesto de Chile. Las
negociaciones han sido complejas en este tema debido a las diferencias en el grado
de ambición; sin embargo, poco a poco se ha avanzado hacia un escenario de
mayor liberalización.
Respecto
a la negociación de aspectos como la protección del medio ambiente y los
derechos laborales, éstos nuevamente estarán enfrentados ante la dualidad entre
el legítimo objetivo de salvaguardar los derechos fundamentales, pero sin que constituyan
una barrera comercial. Teniendo esta consideración como telón de fondo, hay
aspectos tremendamente positivos en este acuerdo que superan los compromisos
tradicionales, como es el caso de la posible incorporación de medidas para
mitigar el cambio climático, la eliminación de los subsidios pesqueros, y en
términos generales, medidas que contribuyan a la protección del medio ambiente,
así como a los derechos fundamentales de los trabajadores.
El
peligro en estos capítulos surge cuando se toman algunos elementos de los
acuerdos multilaterales y se les dota de una aplicación bilateral, unido a un
sistema de solución de controversias bilateral con sanciones comerciales.
Entonces, un instrumento multilateral con su propio sistema de solución de
controversias orientado a la protección del medio ambiente o los derechos
laborales puede ser aplicado bajo una lógica bilateral y someterse a un sistema
de solución de controversias paralelo, que en este caso responde a consideraciones
comerciales. Esta conjunción se vuelve muy riesgosa ya que intereses
comerciales pueden generar cuestionamientos sobre el cumplimiento de los
compromisos ambientales de este acuerdo, propiciando un uso arbitrario del
sistema de solución de controversias bilateral y seguramente impactando las
medidas que se habrían adoptado bajo el sistema multilateral. Hay por lo tanto
una inconsistencia jurídica que probablemente despierte tensiones en el futuro.
En
el caso chileno, las ganancias en el ámbito arancelario están acotadas dado que
prevalecen acuerdos comerciales con todos los actuales miembros del TPP. No
obstante, hay productos que no gozan las condiciones de acceso deseadas en la
negociación bilateral, por lo que este acuerdo ofrece una oportunidad para
mejorarlas. Luego, están los países que posiblemente ingresen al TPP con los
cuales Chile no tiene acuerdos comerciales, como Indonesia o Filipinas, socios que
permitirían una mayor diversificación de mercados para Chile sin la necesidad
de negociar nuevos tratados.
Propiedad intelectual,
una negociación delicada
La
protección de la propiedad intelectual es un principio compartido por todos los
países integrantes del TPP. Pero es en la forma en cómo se lleva a donde aparecen
las diferencias. Por una parte están los países como Chile que son partidarios
de guiarse por los acuerdos multilaterales existentes y no innovar en forma
aislada; y por otra parte se encuentran los países que desean profundizar los
estándares multilaterales. En este punto es donde surge el conflicto sobre qué
se entiende por profundización: ¿significa adoptar el enfoque de aumentar los estándares
de protección existentes; o bien resguardar los espacios (excepciones) concebidos
para el desarrollo de conocimientos, especialmente en países en desarrollo. No
podemos ignorar el gran desequilibrio de intereses en esta materia cuando hay
un solo país del TPP que concentra el 83% de las solicitudes de patentes y también
uno que reúne el 44% de las solicitudes de marcas[2].
Un
tema ampliamente discutido es que existirían normas que buscan ampliar la
protección en ámbitos como las patentes, marcas y derechos de autor, lo que
fácilmente podría acarrear un escenario de aumento en los costos, sobrepasando
incluso la propia legislación de los países participantes. Recordemos que Chile
ha requerido de un complicado proceso para la implementación de cláusulas similares
en su Tratado de Libre Comercio (TLC) con EE.UU.[3].
Mantener
un delicado balance entre derechos y obligaciones en el ámbito de la propiedad
intelectual conducirá indudablemente a una evaluación del acuerdo en cada uno
de los países, a pesar de que dicho balance es por naturaleza subjetivo. Sin
embargo, hay elementos que nos pueden orientar respecto a cuándo se supera el
punto de equilibrio: el incremento de los costos en salud, cultura y la
educación, o más aun el propio acceso a algunos de éstos. Es entonces cuando se
abandona una zona de confort para la mayoría de los ciudadanos.
Relación con otros
acuerdos comerciales de Chile
Finamente
un elemento clave, aunque no por eso resuelto, es la relación que existirá
entre este nuevo acuerdo llamado TPP y los acuerdos bilaterales vigentes. Si
bien la voluntad es que convivan ambos acuerdos, en un análisis más profundo la
respuesta no es evidente.
En
el caso de concesiones acotadas, como las rebajas arancelarias, las normas de origen
o la entrada temporal de personas de negocios, se podrán mantener los acuerdos bilaterales.
No obstante, y como consecuencia de la negociación, podrá requerirse la
modificación de leyes internas o políticas públicas respecto a los temas
enunciados, afectando por igual a los miembros del TPP como a terceros países.
Por
lo tanto, la respuesta es matizada. Para ciertas partes del acuerdo la
coexistencia del TPP con los acuerdos bilaterales es factible, mientras que
para otras los cambios que se sugieren imposibilitarán la aplicación de las
disciplinas de los tratados bilaterales.
En
síntesis, esta es una negociación que representa fundamentalmente ganancias
sistémicas debido a que Chile ya cuenta con acceso preferencial en todos los
países integrantes[4].
No obstante, hay riesgos considerables dado el nivel de ambición de las
propuestas que hoy están presentes en la mesa. Éstos no son fácilmente
cuantificables, pero hay certeza sobre la necesidad de implementar cambios en
la legislación interna que estarán sujetos a discusión parlamentaria,
implicando por lo tanto costos políticos y posiblemente sociales[5].
Áreas de oportunidad y riesgos para
los países latinoamericanos participantes
El
caso de los otros países latinoamericanos participantes, es decir México y Perú,
el análisis es distinto dado que no poseen acuerdos con todos los demás miembros,
por lo que estarían ganando accesos preferencial a nuevos mercados.
Para
estos países, el impacto en materia de protección al medio ambiente y derechos
laborales es algo menor que el descrito para Chile puesto que mantienen
estándares más similares a los solicitados en el TPP en sus acuerdos previos[6]. No obstante, también hay
inquietud por el posible aumento en los costos en áreas como salud, cultura y
educación tal como se describió anteriormente.
Un
área que no se ha mencionado hasta ahora son las disciplinas que se están
creando sobre empresas del Estado. Éstas buscan regular las ayudas que se puedan
otorgar a empresas públicas, de manera que actúen como entidades comerciales en
el mercado. Aunque este objetivo es legítimo, podría entenderse que las ayudas
internas tan ampliamente discutidas en la OMC también deberían incorporarse por
su efecto distorsionador equivalente a los apoyos a las empresas del Estado.
Existe
un riesgo adicional respecto a la discrecionalidad con la que se pueden aplicar
estas normas, ya que hoy en día tal vez nadie cuestione a las empresas en cada
país TPP. Sin embargo, nada asegura que en un futuro empresas privadas
presionen a sus gobiernos para que interpelen a empresas competidoras en los
mercados de destino en TPP por supuestos incumplimientos del acuerdo.
Una
duda que persiste es la forma en cómo las medidas planteadas pueden afectar
negativamente la economía de los países latinoamericanos en salud, cultura y medio
ambiente, ya que se observa que este acuerdo podría menoscabar los tratamientos
especiales que se reconocen en los acuerdos multilaterales. No se puede olvidar
el importante rol social que juegan las empresas estatales en esta materia,
especialmente en los países latinoamericanos.
Hoy
en día tenemos una sociedad particularmente activa, que se ha rebelado contra
acuerdos como ACTA (Acuerdo Comercial Antifalsificación) o SOPA (Stop Online
Antipiracy Act, por sus siglas en inglés) en el ámbito de la propiedad
intelectual, y que ciertamente tendrá una opinión fuerte contra muchas de las
disciplinas descritas. Estas opiniones se harán sentir, ya sea a través de conductos
formales como el Congreso o por vías informales. Lo que se puede decir con toda
certeza es que la sociedad civil tendrá mucha materia para debatir.
Interacción del TPP con normas
multilaterales
La
articulación de los acuerdos existentes representa uno de los pasos importantes
hacia un intercambio comercial óptimo desde una visión económica. La
segmentación artificial que se produce por la multiplicidad de acuerdos
comerciales bilaterales no permite una integración productiva profunda entre la
totalidad de los acuerdos vigentes por las reglas de origen bilaterales. La
integración productiva tiene un impacto mucho más amplio pues implica crear oportunidades para los países menos
adelantados, integración económica y un espacio convergencia más allá del
comercio.
El
dilema respecto a quedarse con lo negociado en el ámbito multilateral o
profundizar a través del ámbito bilateral es una discusión antigua. Una
reflexión espontánea apunta a que obviamente es mejor avanzar en forma
bilateral en las materias donde no es posible lograrlo con la celeridad
requerida en el ámbito multilateral. Pero cuando hablamos de derechos
fundamentales de acceso a la cultura, salud y libertad en la red, si bien ese
enfoque sigue siendo válido, se suma el peligro de encaminar los esfuerzos en
una dirección que no sea la óptima.
En
determinados temas se están estableciendo criterios sobre los cuales en su
momento no hubo consenso multilateral. Estos acuerdos seguramente serán replicados
por los países participantes y por lo tanto se está generando una masa crítica,
aunque sin la certeza sobre su correcta orientación. Dicha masa crítica en
formación sin duda tendrá consecuencias sobre debates futuros en la OMC y otros
foros competentes.
El
TPP es una gran oportunidad para diseñar un acuerdo amplio con objetivos
legítimos. Su idoneidad dependerá del contenido del cual se nutra, por lo que debe
construirse sobre la base de consensos espontáneos y con niveles de ambición
flexibles y progresivos. Hay que seguir muy de cerca este proyecto que es una
apuesta muy ambiciosa, con riesgos equivalentes a su nivel de ambición.
Rodrigo
Contreras A.
Consultor
Internacional,
Ex
Jefe Negociador del TPP por Chile.
[1] Base de Datos OMC, Estadísticas en línea del
Banco Mundial.
[2] Base de Datos en línea del Banco Mundial. N°
de solicitudes de marcas y patentes.
[3] Hoy en día hay un proyecto de ley que
perfecciona el sistema de registro sanitario y su relación con las patentes. Ministerio
de Economía de Chile (2013), PL Autonomía
INE, http://www.economia.gob.cl/proyectos-de-ley-en-tramite-legislativo/. En una carta
fechada el pasado 16 de febrero, el líder republicano de la comisión de
Finanzas del Senado de Estados Unidos, Orrin G. Hatch, emplazó a la Casa Blanca
a tomar medidas más severas por el supuesto incumplimiento en que estaría
cayendo Chile hace varios años en materia de patentes. “Chile afirma que cumple con compromisos ante
acusación de senador de EE.UU.”, El Mostrador, 28 de
febrero de 2012.
[4] De esta manera se mejora el diseño de la
política comercial, lo que tienen ganancias a largo plazo.
[5] Esto debido a la mayor protección de la
propiedad intelectual en la red, la cultura y la salud.
[6] Acuerdo entre el Partido Demócrata y
Republicano sobre los estándares mínimos que debieran cumplir los nuevos
Tratados Comerciales firmados por EE.UU. United States Trade Representative (2007),
Bipartisan Trade Deal, http://www.ustr.gov/sites/default/files/uploads/factsheets/2007/asset_upload_file127_11319.pdf
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