lunes, 24 de junio de 2013

Q&A: Chile’s former lead negotiator of the Trans-Pacific Partnership

Rodrigo Contreras talks about the challenges to finalizing the trade deal and what it could mean for Chile.

The Trans-Pacific Partnership (TPP) is a trade deal currently being negotiated among 12 major economies in the Americas and Asia Pacific regions that aims to reduce tariffs and ease the movement of goods across the Pacific. Although often called a “state of the art” trade deal by its proponents, it is not without controversy, as the negotiations have come under fire for their lack of transparency.

Leaders meet in Yokohama, Japan in November, 2010 for TPP negotiations Photo via Pete Souza / White House Flickr
Draft texts leaked to the public show the deal would bring strong protections for foreign investors with little limits on capital flow across borders, as well as extend limits on intellectual property and patents which could drive up the costs of prescription drugs and other goods in Chile. Consumer rights groups have also come out against the partnership, saying it would hurt domestic consumers.

The trade deal originally grew out of the P4 trade agreement between Chile, New Zealand, Singapore and Brunei Darussalam and has grown to include Australia, Peru, Vietnam, Malaysia, Mexico, Canada, Japan as well as the United States, who is leading the negotiations.

Rodrigo Contreras is the former lead negotiator for Chile who spent three and a half years negotiating the agreement, before leaving the position several months ago, for what he described in the interview as personal reasons. He talks with The Santiago Times about the negotiations and gives insight into what’s at stake for Chile.

Chile already has free trade agreements with 62 countries. Can you discuss what you see are the biggest advantages for Chile joining this partnership?

Yes, certainly a lot of theories have demonstrated that free trade is good between countries: it’s better to have free trade than to close your borders to exchange with other countries. But when you negotiate with a set of countries bilaterally, even if you gain market access in the other country to reduce the tariffs-- you’re not enjoying all the possible benefits of producing free trade between all the countries. Because in all the agreements you have rule of origin measures that in some way condition the way you have to produce products in order to receive a reduction of the tariff in the other countries.

So in the case of TPP, when you have 11 bilateral agreements, it’s not the same as a free trade agreement. And the main difference, and the main interest of Chile is to finalize the spaghetti bowl, with its multiplicity of measures and conditions, and to have full accommodation between the countries, in order to buy some materials of one country and export it to other countries.

What do you think about the critics that have said there’s been too much secrecy around the process. As someone who’s been in the negotiations, do you think there’s value to this, and keeping draft texts out of the hands of the the public or do you believe there should be more transparency?

I do have a personal opinion about that. It’s very common—in all the negotiations and in all past negotiations the texts have been secret. So in that way, there’s nothing strange about that. It’s difficult-- the high-pressure, the demand for the texts in this moment. It has never been that way before. It’s very difficult, quite impossible to negotiate through the media and through all the different parties.

But what I am against, is that apart from the secrecy of the text, we must be able to discuss the project. We can share ideas, we can listen to civil society, we can have discussions at the universities. It’s perfectly possible. And I think, when we were negotiating with the EU, for example, that we should have discussions through the media and its important to have feedback from everybody, to listen to everybody. It’s very risky to continue the process with trying to quiet any possible comment. Because at the end of the day, we can face difficulties, especially at the moment of implementation.

Some of the text has been leaked of course, despite the secrecy. Are there parts of the text that haven’t been leaked that should be in discussion, or do you feel the most important parts are in the public?

No, I think the most important parts of the negotiation are being discussed now. Of course the text is very wide, more than 25 chapters, some of them very technical and not part of the common language or interests of the people. But I think the most important things are on the table, yes.

What are the main problems that you see now with the agreement now?

Intellectual property issues, certainly. Foreign investment as well. For me, this problem is something that I think we need to be putting pressure on. If you look at what the central or the common factors in the last economic crisis were--it was the big flow of capitals between the countries. So we have to take that into consideration and not push for a full liberalization of that. Because it has been demonstrated that you need to have some minimum control in order to ensure that an economy remains stable.

The pharmaceutical issue, it’s also something very sensitive for developing countries. We have systems that are not perfect, we have a lot of services lacking in the system of basic necessities. So if you put more expenses on the system, more requirements, if you get to higher costs, really I don’t think that would be helpful for us, or that that could be acceptable for us.

From what I’ve read it seems as if the U.S. is staying very firm on the issues you raise. Do you think these could cause the negotiations to fail or do you see this partnership going through?

To push so strong in any negotiation, in any process is not so good. There are a lot of thoughts that it’s better to have something good but not perfect rather than nothing at all. And I think that here, some parties are reaching towards a perfect agreement, or have the intention to finalize the agreement in a short period of time. It’s very difficult to create a very high level agreement, to finalize it with that level, and not only that, to finalize it in a couple of months. So yes, I think that more flexibility would help to assure the finalization of the process.

What I’m asking also is, do you think that Chile could walk away from these negotiations? Allowing the free-flow of capital and driving up prescription drug costs don’t seem like small issues that could just be included in a “good deal,” rather than a perfect deal.

Well, I’m not sure if the right decision is to walk away or run away, but what we personally think, as a responsible negotiator of a country should do, is to be there, in the negotiations until the last moment, trying to balance, trying to reach that agreement that we need. Then at the last moment you can make the decision. From my point of view you can decide to leave the process at any moment with higher or lower costs, but you can do it. But what is not logical is to decide to leave the process without seeing if you can change the things with which you have problems.

You’ve pointed out that Latin America has a lot of shared interests with Asian countries and I wonder if you could just expand on that and explain your view.

Yes, I think that for example, in terms of pharmaceutical issues or intellectual property, maybe in terms of the environment, we have different interests from a country such as the US, or maybe New Zealand. In some ways we have common ground of course, but in other ways we have differences. In those different circumstances, we have to consider that we are a developing country, and we have a lot of things to do in the future. Everything is not done here. So we have to take care not to make huge changes in the system that will be at the end of the day more difficult to implement. The path needs to be smooth. And I think that that problem is the same that countries like Malaysia or Vietnam, are facing.

Some have said that the U.S. interest in this trade agreement is to counter China’s influence in the region. Do you have thoughts about this, and do you expect that China could also enter the negotiations?

Yes I have heard that. I’m not sure but it’s not the objective under consideration for Chile. We have excellent relations with China, and we don’t want to affect those relations with the TPP being interpreted as trying to exclude China. In no way is it our ambition, and I know that for most of the countries participating in the TPP, it’s not the objective and they don’t share that view either.

Would you welcome them to the agreement?

Of course. I would be very happy to have them here in the process. Again, it’s a way to find common ground, to finalize the spaghetti bowl with those very different kinds of agreements. It would be very positive, but really, being realistic, I don’t think that China could be interested in this actual TPP. Because it’s very different from what they usually negotiate. So, just looking at the facts, I don’t see a possibility that they would enter the agreement. Even if Chile would welcome them, and I’m sure most of the countries or all of the countries of the TPP would as well, I don’t know if China would be interested to do so with this agreement.

You have also said that Latin American countries need to push more for their interests against higher income countries in the negotiations. Is this something that you believe is beginning to happen, or if not, how do you see this changing?

No, I don’t think that this is happening in the ways that it should be. Again, I’m thinking about how to have the best result. And for that, we have to have a lot of discussions, we have to be flexible, we have to reach a result that could be possible for everybody. You could have a very high-level agreement, but if that agreement requires changing a lot of laws and regulations that would be very difficult to change in the congress and that you will face as a government a lot of opposition from stakeholders in your country-- well, so it’s not clear that that very high-level agreement would be possible to materialize if you can’t go through those steps. It’s a practical thought.
Do you see Colombia joining the talks as a real possibility? Could the entire Pacific Alliance getting involved strengthen the interests of Latin America in the talks?

Yes I see it as a possibility, and I see it as a good recommendation for the process. We have expanded the TPP to include more countries from Asia and more from North America, and I think it could be a good recommendation to add another Latin American country to this process like Colombia, that is a very like-minded country. Its inclusion into this process could be very easy.  I don’t think it’s an issue that you’d be including a country with a totally different model of trade. I think that Colombia matches very well in this process. So even considering that the process would be delayed for a few months, it could be idea to think about including Colombia. Someone has interpreted that the TPP should only be between APEC countries, but that’s not a rule. Preferably, the country should be from APEC, but it’s not a necessity.

Presidents Obama and Piñera have said that they will try to conclude the negotiations by the next APEC meeting in November. How likely do you see this as happening? Is your feeling that there is more momentum now as the negotiations start to wind down?

I think it is possible, but I am not sure if we have the momentum to do it. It’s possible if you keep pressing and are in a continuous series of meetings from now until October or November in order to try to solve all of the pending issues. But we don’t have very much time; we have four or five months. So in order to solve the huge differences that we have, we should be in a more urgent, or aggressive rhythm than what we have now been in until now. From that point of view, I think the possibility of closing this agreement is not so clear. Technically, if you put all the pressure that you need on the negotiations, maybe you can fix it. And if you get the political commitments of all the countries—I think in that way the U.S. has been very efficient in talking country with country, like now with President Piñera in order to facilitate the process—but it’s difficult to solve everything by November. If we see it being changed in the frequency of the meetings of the groups, it could happen. The negotiations are very pressed for time, but it could be.

By Rosalind Adams (
Copyright 2013 - The Santiago Times

martes, 4 de junio de 2013

El Acuerdo de Asociación Transpacífico en la Política Comercial chilena.

Rodrigo Contreras*

El Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP por sus siglas en inglés) sin duda es una de las negociaciones más interesantes que se han desarrollado hasta ahora por la amplitud de los países involucrados y la variedad y profundidad de temas incluidos.

La política comercial chilena se remonta a más de 40 años atrás. Ésta se inició con una disminución unilateral de aranceles, la cual no tuvo claras consecuencias debido a que sus efectos se confundieron con los de la crisis económica a principios de los años 80 cuando se llegó a registrar un decrecimiento hasta de 10%. Posteriormente esta política se complementó con una activa participación de Chile en los ámbitos multilaterales, principalmente en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Foro de Cooperación Económica Asia  Pacífico (APEC), así como con una efectiva política de negociaciones bilaterales que comenzó en 1991 y que continúa hasta el día de hoy.

Algunas cifras ilustrativas del efecto que esta política ha tenido es que el arancel efectivo que hoy se paga en Chile es de menos de 1%, mientras que el arancel promedio pagado por las exportaciones chilenas en el exterior es de 0,3%. Actualmente Chile cuenta con acceso a un mercado de más de 4.000 millones de habitantes que concentran el 86% del PIB mundial y ha celebrado 23 acuerdos con los 60 principales destinos de exportación[1]. Una vez revisadas estas cifras es legítimo preguntarse, ¿qué queda por hacerse en Chile?

La política comercial chilena ha sido tremendamente exitosa desde un punto de vista mercantilista. Pero desde una perspectiva económica ha generado una gran segmentación de mercados debido a reglas de origen que derivan en una integración exclusivamente bilateral. Una posible solución sería articular estos acuerdos de forma tal que progresivamente se transformen en acuerdos plurilaterales que conduzcan al óptimo multilateral.

Las iniciativas de la Alianza del Pacífico (AP) y del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), a modo de ejemplo, apuntan en esa dirección, con una definición lógica tras los países escogidos. En el primer caso se trata de una integración regional; y en el segundo se experimenta por primera vez con un acuerdo transpacífico que integra las economías más dinámicas de Asia con importantes socios comerciales en el continente americano. El proyecto además comprende la profundización de los contenidos de negociación tradicionales, e incluso trata de ir más lejos en disciplinas definidas en la OMC.

Impacto y ganancias del TPP para Chile

Es importante comenzar clarificando que los acuerdos comerciales son mucho más complejos que exclusivamente la desgravación arancelaria. Existen disciplinas sobre barreras no arancelarias, comercio de servicios, inversiones, protección medio ambiente y derecho laboral, propiedad intelectual, reglas de origen y acumulación productiva. Adicionalmente median consideraciones no menos importantes que responden a dimensiones estratégicas, políticas y mediáticas.

Es sabido que los aranceles en niveles normales no representan una barrera importante para el comercio. Las barreras no arancelarias son las normas que hoy en día más se utilizan para administrar el comercio. Por lo tanto, en el caso de Chile, lograr limitar el uso de estas barreras en este acuerdo es un paso efectivo hacia la apertura de mercados para los productos chilenos. Entre ellas está eliminar las restricciones a las importaciones y exportaciones, disciplinar los sistemas de licencias, crear mecanismos expeditos para tramitar permisos sanitarios (que pueden demorar hasta 10 años en algunos de los países participantes) y articular acuerdos de reconocimiento mutuo en materia de normas técnicas.

La negociación del comercio de servicios también es una oportunidad importante para Chile. Pese a la falta de estadísticas precisas, se sabe que los servicios están adquiriendo un papel cada vez más relevante en la oferta exportadora. Tradicionalmente las negociaciones de servicios se limitaban a consolidar las condiciones existentes de acceso. Pero en esta ocasión hay una presión de peso hacia la liberalización real dado el interés de los 11 países y por supuesto de Chile. Las negociaciones han sido complejas en este tema debido a las diferencias en el grado de ambición; sin embargo, poco a poco se ha avanzado hacia un escenario de mayor liberalización.

Respecto a la negociación de aspectos como la protección del medio ambiente y los derechos laborales, éstos nuevamente estarán enfrentados ante la dualidad entre el legítimo objetivo de salvaguardar los derechos fundamentales, pero sin que constituyan una barrera comercial. Teniendo esta consideración como telón de fondo, hay aspectos tremendamente positivos en este acuerdo que superan los compromisos tradicionales, como es el caso de la posible incorporación de medidas para mitigar el cambio climático, la eliminación de los subsidios pesqueros, y en términos generales, medidas que contribuyan a la protección del medio ambiente, así como a los derechos fundamentales de los trabajadores.

El peligro en estos capítulos surge cuando se toman algunos elementos de los acuerdos multilaterales y se les dota de una aplicación bilateral, unido a un sistema de solución de controversias bilateral con sanciones comerciales. Entonces, un instrumento multilateral con su propio sistema de solución de controversias orientado a la protección del medio ambiente o los derechos laborales puede ser aplicado bajo una lógica bilateral y someterse a un sistema de solución de controversias paralelo, que en este caso responde a consideraciones comerciales. Esta conjunción se vuelve muy riesgosa ya que intereses comerciales pueden generar cuestionamientos sobre el cumplimiento de los compromisos ambientales de este acuerdo, propiciando un uso arbitrario del sistema de solución de controversias bilateral y seguramente impactando las medidas que se habrían adoptado bajo el sistema multilateral. Hay por lo tanto una inconsistencia jurídica que probablemente despierte tensiones en el futuro.

En el caso chileno, las ganancias en el ámbito arancelario están acotadas dado que prevalecen acuerdos comerciales con todos los actuales miembros del TPP. No obstante, hay productos que no gozan las condiciones de acceso deseadas en la negociación bilateral, por lo que este acuerdo ofrece una oportunidad para mejorarlas. Luego, están los países que posiblemente ingresen al TPP con los cuales Chile no tiene acuerdos comerciales, como Indonesia o Filipinas, socios que permitirían una mayor diversificación de mercados para Chile sin la necesidad de negociar nuevos tratados.

Propiedad intelectual, una negociación delicada

La protección de la propiedad intelectual es un principio compartido por todos los países integrantes del TPP. Pero es en la forma en cómo se lleva a donde aparecen las diferencias. Por una parte están los países como Chile que son partidarios de guiarse por los acuerdos multilaterales existentes y no innovar en forma aislada; y por otra parte se encuentran los países que desean profundizar los estándares multilaterales. En este punto es donde surge el conflicto sobre qué se entiende por profundización: ¿significa adoptar el enfoque de aumentar los estándares de protección existentes; o bien resguardar los espacios (excepciones) concebidos para el desarrollo de conocimientos, especialmente en países en desarrollo. No podemos ignorar el gran desequilibrio de intereses en esta materia cuando hay un solo país del TPP que concentra el 83% de las solicitudes de patentes y también uno que reúne el 44% de las solicitudes de marcas[2].

Un tema ampliamente discutido es que existirían normas que buscan ampliar la protección en ámbitos como las patentes, marcas y derechos de autor, lo que fácilmente podría acarrear un escenario de aumento en los costos, sobrepasando incluso la propia legislación de los países participantes. Recordemos que Chile ha requerido de un complicado proceso para la implementación de cláusulas similares en su Tratado de Libre Comercio (TLC) con EE.UU.[3].

Mantener un delicado balance entre derechos y obligaciones en el ámbito de la propiedad intelectual conducirá indudablemente a una evaluación del acuerdo en cada uno de los países, a pesar de que dicho balance es por naturaleza subjetivo. Sin embargo, hay elementos que nos pueden orientar respecto a cuándo se supera el punto de equilibrio: el incremento de los costos en salud, cultura y la educación, o más aun el propio acceso a algunos de éstos. Es entonces cuando se abandona una zona de confort para la mayoría de los ciudadanos.

Relación con otros acuerdos comerciales de Chile

Finamente un elemento clave, aunque no por eso resuelto, es la relación que existirá entre este nuevo acuerdo llamado TPP y los acuerdos bilaterales vigentes. Si bien la voluntad es que convivan ambos acuerdos, en un análisis más profundo la respuesta no es evidente.

En el caso de concesiones acotadas, como las rebajas arancelarias, las normas de origen o la entrada temporal de personas de negocios, se podrán mantener los acuerdos bilaterales. No obstante, y como consecuencia de la negociación, podrá requerirse la modificación de leyes internas o políticas públicas respecto a los temas enunciados, afectando por igual a los miembros del TPP como a terceros países.

Por lo tanto, la respuesta es matizada. Para ciertas partes del acuerdo la coexistencia del TPP con los acuerdos bilaterales es factible, mientras que para otras los cambios que se sugieren imposibilitarán la aplicación de las disciplinas de los tratados bilaterales.

En síntesis, esta es una negociación que representa fundamentalmente ganancias sistémicas debido a que Chile ya cuenta con acceso preferencial en todos los países integrantes[4]. No obstante, hay riesgos considerables dado el nivel de ambición de las propuestas que hoy están presentes en la mesa. Éstos no son fácilmente cuantificables, pero hay certeza sobre la necesidad de implementar cambios en la legislación interna que estarán sujetos a discusión parlamentaria, implicando por lo tanto costos políticos y posiblemente sociales[5].

Áreas de oportunidad y riesgos para los países latinoamericanos participantes

El caso de los otros países latinoamericanos participantes, es decir México y Perú, el análisis es distinto dado que no poseen acuerdos con todos los demás miembros, por lo que estarían ganando accesos preferencial a nuevos mercados.

Para estos países, el impacto en materia de protección al medio ambiente y derechos laborales es algo menor que el descrito para Chile puesto que mantienen estándares más similares a los solicitados en el TPP en sus acuerdos previos[6]. No obstante, también hay inquietud por el posible aumento en los costos en áreas como salud, cultura y educación tal como se describió anteriormente.

Un área que no se ha mencionado hasta ahora son las disciplinas que se están creando sobre empresas del Estado. Éstas buscan regular las ayudas que se puedan otorgar a empresas públicas, de manera que actúen como entidades comerciales en el mercado. Aunque este objetivo es legítimo, podría entenderse que las ayudas internas tan ampliamente discutidas en la OMC también deberían incorporarse por su efecto distorsionador equivalente a los apoyos a las empresas del Estado.

Existe un riesgo adicional respecto a la discrecionalidad con la que se pueden aplicar estas normas, ya que hoy en día tal vez nadie cuestione a las empresas en cada país TPP. Sin embargo, nada asegura que en un futuro empresas privadas presionen a sus gobiernos para que interpelen a empresas competidoras en los mercados de destino en TPP por supuestos incumplimientos del acuerdo.

Una duda que persiste es la forma en cómo las medidas planteadas pueden afectar negativamente la economía de los países latinoamericanos en salud, cultura y medio ambiente, ya que se observa que este acuerdo podría menoscabar los tratamientos especiales que se reconocen en los acuerdos multilaterales. No se puede olvidar el importante rol social que juegan las empresas estatales en esta materia, especialmente en los países latinoamericanos.

Hoy en día tenemos una sociedad particularmente activa, que se ha rebelado contra acuerdos como ACTA (Acuerdo Comercial Antifalsificación) o SOPA (Stop Online Antipiracy Act, por sus siglas en inglés) en el ámbito de la propiedad intelectual, y que ciertamente tendrá una opinión fuerte contra muchas de las disciplinas descritas. Estas opiniones se  harán sentir, ya sea a través de conductos formales como el Congreso o por vías informales. Lo que se puede decir con toda certeza es que la sociedad civil tendrá mucha materia para debatir.

Interacción del TPP con normas multilaterales

La articulación de los acuerdos existentes representa uno de los pasos importantes hacia un intercambio comercial óptimo desde una visión económica. La segmentación artificial que se produce por la multiplicidad de acuerdos comerciales bilaterales no permite una integración productiva profunda entre la totalidad de los acuerdos vigentes por las reglas de origen bilaterales. La integración productiva tiene un impacto mucho más amplio pues implica  crear oportunidades para los países menos adelantados, integración económica y un espacio convergencia más allá del comercio.

El dilema respecto a quedarse con lo negociado en el ámbito multilateral o profundizar a través del ámbito bilateral es una discusión antigua. Una reflexión espontánea apunta a que obviamente es mejor avanzar en forma bilateral en las materias donde no es posible lograrlo con la celeridad requerida en el ámbito multilateral. Pero cuando hablamos de derechos fundamentales de acceso a la cultura, salud y libertad en la red, si bien ese enfoque sigue siendo válido, se suma el peligro de encaminar los esfuerzos en una dirección que no sea la óptima.

En determinados temas se están estableciendo criterios sobre los cuales en su momento no hubo consenso multilateral. Estos acuerdos seguramente serán replicados por los países participantes y por lo tanto se está generando una masa crítica, aunque sin la certeza sobre su correcta orientación. Dicha masa crítica en formación sin duda tendrá consecuencias sobre debates futuros en la OMC y otros foros competentes.

El TPP es una gran oportunidad para diseñar un acuerdo amplio con objetivos legítimos. Su idoneidad dependerá del contenido del cual se nutra, por lo que debe construirse sobre la base de consensos espontáneos y con niveles de ambición flexibles y progresivos. Hay que seguir muy de cerca este proyecto que es una apuesta muy ambiciosa, con riesgos equivalentes a su nivel de ambición.

Rodrigo Contreras A.

Consultor Internacional,

Ex Jefe Negociador del TPP por Chile.

[1] Base de Datos OMC, Estadísticas en línea del Banco Mundial.
[2] Base de Datos en línea del Banco Mundial. N° de solicitudes de marcas y patentes.
[3] Hoy en día hay un proyecto de ley que perfecciona el sistema de registro sanitario y su relación con las patentes. Ministerio de Economía de Chile (2013), PL Autonomía INE, En una carta fechada el pasado 16 de febrero, el líder republicano de la comisión de Finanzas del Senado de Estados Unidos, Orrin G. Hatch, emplazó a la Casa Blanca a tomar medidas más severas por el supuesto incumplimiento en que estaría cayendo Chile hace varios años en materia de patentes. “Chile afirma que cumple con compromisos ante acusación de senador de EE.UU.”, El Mostrador, 28 de febrero de 2012.
[4] De esta manera se mejora el diseño de la política comercial, lo que tienen ganancias a largo plazo.
[5] Esto debido a la mayor protección de la propiedad intelectual en la red, la cultura y la salud.
[6] Acuerdo entre el Partido Demócrata y Republicano sobre los estándares mínimos que debieran cumplir los nuevos Tratados Comerciales firmados por EE.UU. United States Trade Representative (2007), Bipartisan Trade Deal,